Правительствам необходимо вернуть статус инноваторов, которым они обладали в прошлом. Часто утверждают, что правительства неспособны на инновации; чиновники просто не имеют стимулов для этого, и только искусственное финансовое воздействие может повлиять на их мотивации. Эта точка зрения зародилась в начале двух десятилетий общественной антипатии по отношению к государству — в начале 1980-х. Но если посмотреть на историю правительств, можно увидеть, что в 1960-х именно они были локомотивами развития компьютерных технологий. Они старались оцифровывать свои операции, создавали масштабные системы для хранения данных. Только в 1980-х правительства начали отставать от корпоративного мира в области инноваций в цифровых технологиях. Но, как показала Марианна Маццукато (Marianna Mazzucato) в своей книге «Государство-предприниматель» (Enterpreneural State), именно правительства стояли за многими инновациями, которые сейчас лежат в основе информационного общества, от интернета до GPS и iPhone.
Платформенное общество
Мы живём в «платформенном обществе». Мы тратим всё большую часть времени на цифровые платформы, особенно предоставляемые такими корпорациями как Google, Apple и Microsoft, а также на социальные медиа, такие как Facebook, Twitter и YouTube, на торговые платформы (Amazon и eBay) и на более новые платформы «экономики совместного потребления» (Uber и Airbnb). Все эти платформы работают так, что, чем больше времени мы там проводим и чем больше делаем, тем больше генерируем данных. Потом эти данные могут быть использованы для развития предоставляемых услуг. И мы будем проводить на этих платформах ещё больше времени, застряв в «благородной» петле обратной связи: «использование → создание новых данных → инновации». Важно, что такое «платформенное общество» оказывает определённое давление и на правительство, заставляя его внедрять информационные технологии.
Наиболее заметное давление, подвигавшее государства к инновациям, наблюдалось в течение «десятилетия жёсткой экономии», последовавшего за финансовым кризисом 2008-го года. Правительства были мотивированы «делать большее за меньшие деньги» — использовать и внедрять информационные технологии «по умолчанию» вместо обычных дорогостоящих процедур. Эта мотивация подкреплялась тем, что большие данные (big data) об операциях «платформенного общества» и «платформенного правительства» могут быть использованы далее для инноваций в области политики, например, путём прогнозирования или вероятностного формирования законодательства. Такое использование big data уже есть в сфере образования и написания законопроектов. Другой пример: в больших городах проездные смарт-карты предоставляют большой объем довольно точной информации о перемещениях людей, и эта информация, в свою очередь, может быть использована для адаптации дизайна транспортных систем.
Информационное общество подразумевает, что государственное (и не только) регулирование также должно быть цифровым. Такси, например, регулируются в большинстве городов (часто это регулирование — аналоговое, обеспечиваемое, например, диспетчерскими конторами. — Прим. переводчика). Платформа Uber, ориентированная на данные, представляет собой серьёзную конкуренцию для аналоговых регуляторных моделей. Далее, из-за того, что у граждан появился опыт работы с рядом цифровых платформ (таких как Uber или Amazon), у них образовываются новые ожидания от возможностей взаимодействия с правительством в цифровой форме. Они больше не думают, что для выполнения какой-либо процедуры придётся написать заявление или заполнить форму (хотя часто эти действия все ещё необходимы), они перестали и думать, что в муниципальные образования можно позвонить с вопросом (точно так же, как нельзя позвонить в Amazon).
Правительствам необходимо быть инновационным, чтобы отвечать на возникшие за последнее время запросы общества. Люди в «платформенном обществе» рассчитывают на получение общественных благ (гарантий безопасности, здравоохранения и т. д.) в цифровом виде. Киберпреступность, онлайн-экстремизм и радикализация заставляют службы безопасности и разведки изменять свои ориентиры.
Правительство как платформа для инноваций?
Всё это давление со стороны «платформенного общества» и «платформенной экономики» подталкивает правительства к тому, чтобы быть более инновационными. А могут ли они? Для этого, возможно, правительства должны развиваться как платформы — предложил американский писатель Тим О’Райли (Tim O’Reilly) в своей модели «правительства как платформы» (Government as a Platform, GaaP). О’Райли утверждает, что, если посмотреть на историю развития компьютерной индустрии, определяющими инновациями в каждую из эпох были платформы, на базе которых стало возможным возникновение целых экосистем участия, — начиная от персонального компьютера, продолжая интернетом и заканчивая iPhone. Поэтому правительства должны стремиться стать открытыми платформами, которые позволят людям, как внутри, так и вне правительства, внедрять инновации на базе этих платформ. Он предлагает семь принципов платформенного мышления в правительстве: открытые стандарты, простота, особый дизайн, обеспечивающий возможность соучастия, экспериментирование, интеллектуальный анализ данных, готовность учиться у айтишников и быть примером.
Великобритания — пример страны, с энтузиазмом принявшей модель GaaP. Она не скрывает своих намерений — ссылка на эту модель была приведена в смете бюджетных расходов на осень 2015 года Джорджем Осборном, который тогда был канцлером казначейства Соединённого Королевства. В тот же год был назначен и руководитель программы внедрения GaaP (в рамках структуры Офиса государственного цифрового обслуживания — главной сущности, отвечающей за электронное правительство). Британский подход заключался в создании ряда «строительных блоков» — платформ, которые могут быть внедрены в качестве элемента в работу любой государственной службы. Примеры таких «блоков»: GOV.UK Verify — централизованная система идентификации личности; в GOV.UK Pay — система осуществления платежей правительству; GOV.UK Notify — автоматизированная платформа, позволяющая людям в любой момент узнать статус своего дела, платежа или заявления.
Но проблема заключается в том, что, хотя в целом «пейзаж правительственных инноваций» и может показаться напоминающим таких платформенных гигантов, как Amazon или Google, устаревшие форматы данных, используемые сегодня в крупнейших государственных ведомствах, часто несовместимы друг с другом, что затрудняет любое их совместное использование или управление на основе данных. Это происходит, в частности, потому что отсутствует уникальный персональный идентификатор для каждого гражданина, который бы не менялся на протяжении жизни. Существует несколько разных идентификаторов, присваиваемых гражданину различными ведомствами и службами для разных целей. План реформирования государственных реестров выглядит многообещающим: граждане должны предоставлять одни и те же данные не более одного раза, после чего за сохранность этих данных в государственных базах должно нести единоличную ответственность то ведомство, которому эти данные были предоставлены. Однако осуществление этого плана находится на начальных этапах. Таким образом, инновации, необходимые для построения электронного правительства и цифрового обмена информацией, также далеки от реальности в Великобритании, как и в других странах.
Удивительно, что «крошечная» Эстония с населением в 1,2 миллиона человек подаёт надежды, что идея правительства как платформы для инноваций имеет большой потенциал. Электронное правительство Эстонии основано на двух концептуальных уровнях. Это, во-первых, eID — безопасный идентификационный инструмент на основе уникального персонального ID. Аутентификация проходит на основе PKI (открытого ключа), содержащегося в ID-карте или в идентификаторе на мобильном телефоне (Mobile ID). Во-вторых, это X-Road — средство надёжного взаимодействия между государственными реестрами. Данные в X-Road хранятся распределённым образом. При этом, только одно ведомство контролирует какой-либо фрагмент данных. Граждане могут отслеживать, какие данные о них хранятся у государства, кто обращается к этим данным и с какой целью. Эти два уровня позволяют функционировать третьему — государственные службы могут разрабатывать любые удобные для них сервисы, но лишь в рамках совместимости с X-Road.
Несмотря на то, что модель GaaP никогда в явном виде не использовалась в Эстонии, похоже, что X-Road и eID предлагают платформу для инноваций, о которой говорил О’Райли. Государственные подразделения, банки, корпорации и мобильные компании могут разрабатывать собственные цифровые услуги на основе X-Road. И хотя это все ещё не тот подход и законодательная среда (которую имел в виду О’Райли. — Прим. переводчика), возможности для её реализации есть. Эстония, безусловно, следует принципу GaaP «быть примером», предлагая свободно использовать X-Road другим странам в качестве «способа общения» между их реестрами данных. Финляндия, Оман, Азербайджан и Палестина уже ввели эту систему в оборот. Канада тоже проявляет интерес. Ангела Меркель, канцлер Германии, летом 2016-го года посетила эстонский выставочный зал «е-правительства».
Будь проще
Случай с Эстонией иллюстрирует важность принципа GaaP «создай простую систему и дай ей развиться». Этот принцип О’Райли считает необходимым для успешных инноваций:
«Сложная система, которая работает, неизменно, как обычно выясняется, развилась из простой системы, которая работала. Сложная система, разработанная с нуля, никогда не работает и сможет быть использована для дела».
Чтобы вернуть роль инноватора, правительствам, возможно, придётся придумать способ масштабирования этого крошечного работающего примера платформенного подхода (примера Эстонии. — Прим. переводчика). В конце концов, большинство платформенных гигантов, на которые мы тратим львиную долю нашей жизни — Google, Facebook, Amazon, Twitter, — в начале были простыми и небольшими сервисами.
