Посмотрите на изображение выше. Оно похоже на детский рисунок или на результат работы неумелого художника. На самом же деле это фрагмент картины Клода Моне «Впечатление. Восход солнца». Увидев её целиком, мы обретаем способность интерпретировать детали — море, верфи, отражение солнца в воде. Если мы знакомы с другими работами импрессионистов, то можем и по фрагменту сказать: «Вот эти мазки — это художественный язык импрессионистов», — и домыслить картину до полной, восстановить её в памяти, если знали её до этого.
Теперь проделаем мысленный эксперимент. Вы пытаетесь объяснить человеку, который не учился в школе, что такое фуллерен. Вы говорите: «Ну, это такая штука, похожая на мяч, в которой каждый атом связан с тремя другими». Если хорошо объяснить, ваш ученик поймёт геометрическую конструкцию, однако он не будет способен найти ничего общего между фуллеренами и водой, фуллеренами и воздухом — потому что он не имеет понятия о том, что такое валентность или даже атом. Для того чтобы он полностью понял фуллерены, ему нужно будет пройти школьный курс химии и поучиться в университете.
Эти примеры иллюстрируют важность понимания структуры в целом для осмысления её деталей — в случае с картиной Моне нужно быть знакомым с техникой импрессионистов, чтобы интерпретировать работу, в случае с химией — нужно понимать базовые принципы взаимодействия атомов и т. д.
Это не значит, что без знания общей картины о том или ином предмете невозможно с ним взаимодействовать, но это взаимодействие будет вести к неправильным интерпретациям, как если бы мы приняли картину Моне за детский рисунок. Неправильные интерпретации будут вести к потенциально вредоносным действиям (доводя ситуацию до абсурда, если бы вам попалась картина Моне, а вы бы выкинули её как не имеющую ценности). Но это не значит также, что для работы с предметом или областью надо знать о них всё, точно так же, как для граждан, чтобы справиться с обычными процедурами в области права, не нужно знать все кодексы наизусть, достаточно знать, что есть конституция, что есть юристы и своды законов. То есть, надо знать общие принципы, «правила игра».
Так вот, судя по моему личному опыту (по общению с друзьями, с родителями, с коллегами), лишь немногие имеют понимание, что такое электронное правительство (ЭП) и какие у него «правила игры». Про них я и хочу рассказать. Нам бы это знание не понадобилось, и я бы не писала эту статью, если бы в России ЭП никак не было представлено. Но это не так, его внедрение началось примерно восемь лет назад [1], и его продолжают «допиливать» и в какой-то момент «допилят», и тогда знание принципов пригодится как никогда.
Ближе к теме
Коротко, ЭП — это новая парадигма функционирования государственной администрации, которая пришла на смену философии кадров и бюрократии. Одна из задач ЭП — замена бумажного документооборота электронным. Но это — только «видимый» эффект, а есть ещё множество «невидимых». Например, безбумажный документооборот подразумевает, что есть межведомственная система обмена данными, что есть стандарты хранения последних, что есть, в конце концов, физические устройства — серверы, на которых хранится информация. Если вы вдруг захотите разобраться подробнее в том, как ЭП реализовано в России, ключевые слова для поиска будут «Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)», «Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА)», «Единая сеть передачи данных (ЕСПД)». Одних этих аббревиатур достаточно, чтобы понять, что не всё так просто. Помимо уязвимостей систем ЭП, которые я обсуждать не буду, существование «невидимых» структур подразумевает некоторые неочевидные следствия для пользователей.
Первое следствие: информация о гражданах стала доступнее для государства
«Осведомлён — значит, вооружён», — гласит пословица. Если вы в курсе, что предоставляя личные данные в электронном виде тому или иному государственному сервису, вы не можете рассчитывать, что их никто не будет использовать без вашего спроса, то вы будете более разборчиво подходить к вопросу, что предоставлять, а что — нет. Данные, которые хранятся в электронном виде, легче собирать, использовать и передавать (по сравнению с теми, которые хранятся на бумаге). А вот отследить выполнение закона «О персональных данных» [2] значительно сложнее — нужно реализовать реестр всех межведомственных транзакций или поставить надсмотрщика над всеми, кто имеет доступ к системе межведомственного обмена данными. Несмотря на строгость закона о данных, информация, по словам Михаила Брауде-Золотарева, эксперта в области ЭП, гуляет между ведомствами бесконтрольно. Вы можете возразить: «И в 90-е данные «гуляли» — на Горбушке можно было купить диск с телефонами и адресами людей». Но есть разница — после введения ЭП мы говорим о другом масштабе и о другом характере данных. Теперь это не только телефоны и адреса: заполняя заявление на загранпаспорт на сайте gosuslugi.ru, вы предоставляете сведения о бывших местах работы, о судимости, о доступе к государственной тайне, на том же сайте вы предоставляете сведения о здоровье / посещении врачей и т. д. А что если ваши сведения о долговой истории, о судимости или о здоровье попадут в руки людей, которые вас будут принимать на работу? А что если эти сведения повлияют на принятие решения?
Второе следствие: прозрачность стало легче реализовать
Вас не устраивает коррупция? Знайте, что благодаря ЭП появился инструмент, который позволяет отслеживать траты государства, — «Открытое правительство» (в России — http://open.gov.ru/). Эта инициатива сделана для осведомления обычных граждан о действиях правительства. Раньше такой портал было бы сделать невозможно, так как вся информация хранилась на бумаге, сейчас же, когда солидная часть данных хранится в машиночитаемых форматах, обрабатывать и показывать её на сайте стало значительно легче. В чём польза? Раскрытие «нечестных» данных плохо сказывается на репутации государственных органов, и это снижает мотивацию «обманывать». Кроме того, если вы идёте на протест с абстрактным требованием «долой коррупцию», это навряд ли что-то изменит. А вот если вы подписываете петицию с конкретным требованием открыть те или иные сведения в рамках открытого правительства или объяснить траты и решения — такой сценарий имеет больше шансов на что-то повлиять.
Третье следствие: меняется формат административной власти
Я предполагаю, что, будучи знакомыми с ЭП только по сайту mos.ru, по сайту gosuslugi.ru, по МФЦ и электронным паспортам (и более того, рассматривая эти сервисы как разрозненные и не зависящие друг от друга), можно попасть в ловушку неправильной интерпретации. А именно, решить, что все эти интерфейсы и сервисы являются дополнением старой бюрократической системы (это в какой-то степени верно в период перехода, но чем дальше — тем меньше). Неправильная интерпретация может спровоцировать неэффективные действия — попытки решить проблемы «старым способом», например, пойти «на поклон» к какому-то чиновнику с коробкой конфет и дорогим коньяком. Альтернативу личному визиту составляют всевозможные электронные процедуры решения проблем. Пока что утверждать, что все проблемы можно решить таким способом, проблематично: не везде есть соответствующая электронная процедура, и, даже если она есть, она может оказаться неэффективной и плохо реализованной (тем не менее, есть и рабочие примеры, — на сайте госуслуги есть графа «помощь и поддержка», где можно задать вопрос, на который ответят в течение 24 часов). До сих пор люди стоят в очередях, потому что многие заявления нужно дублировать на бумаге. Но это можно считать скорее симптомом переходной системы, в которой старая система ещё работает, но новая — уже приходит на её место.
Реализация ЭП в России — неидеальная, в каких-то сферах оно функционирует лучше (например, в фискальной), в каких-то хуже. Однако есть основы ожидать, что ЭП будет охватывать всё больше государственных сервисов, что его структуру будут улучшать. И это не только потому, что есть государственная программа по реализации ЭП с 2011 по 2020 гг. («Информационное общество» [3]), но и потому, что у государству в принципе выгодно развивать ЭП — чем последнее функциональнее, тем меньше чиновников необходимо иметь на низовом уровне, тем меньше офисов арендовать, тем меньше бороться с мелкими взятками. Кроме того, ЭП давно стало стандартом в либеральных демократиях «западного мира», и Россия, чтобы сохранить образ прогрессивной и современной страны, будет стараться «догнать» эти страны. Я не утверждаю, что ситуация непременно улучшится, но можно сказать, что ЭП будет меняться.
Технологический прогресс, социальные изменения и электронное правительство
До меня это утверждали миллионы учёных — научный прогресс является одним из базовых двигателей социальных и политических изменений.
Великая французская революция положила конец старому режиму (ancienne regime) во Франции и дала начало переходу к новым формам правления (и управления!) — республике. Это не случилось на голом месте, революционеры вдохновлялись идеями равенства, которые были озвучены еще в период античности, но их возвращение позволили научные открытия 15—18-го века. О людях стало возможно помыслить как о биологическом виде, отсюда идея, что от рождения все равны (в противоположность господствовавшему до этого неравенству от рождения, аристократия восходила к роду короля, который считался представителем бога на Земле [4]). В результате революции, основанной на идее равенства, изменились позиции власти в обществе, большими ресурсами стала обладать буржуазия. Также изменился господствующий взгляд на людей, теперь — равноправных граждан государства. Таким образом, научный прогресс послужил причиной социальных и экономических изменений.
Текущие изменения в административной власти (появление ЭП) были бы невозможны без долгой истории вычислительных машин, начиная с математических наработок Бэббиджа (Charles Babbage) или Ады Лавлейс (Ada Lovelace) заканчивая последними изобретениями в области информатики. Однако само по себе ЭП — это не социальное изменение. А что тогда будет социальными изменениями?
Один из возможных эффектов от появления ЭП — это формирование нового видения граждан у чиновников. Если ты каждый день взаимодействуешь вместо людей с профилями, а вместо живого общения ведёшь электронную переписку, то легко вообще забыть, кто такие граждане и как они выглядят. Замена людей на профили в воображениях управленцев может привести к оруэлловской антиутопии (так, например, предполагают в обозрении журнала The Economist [5]). Легко перестать распространять моральные принципы на свою работу с этими профилями, так как это всего лишь цифровые записи — им не больно, они не хотят есть и пить, они не накричат на тебя в коридоре. Поэтому несправедливые или вредоносные решения будет принимать легче. Другой эффект — слежка за профилями. Это уже не подглядывание в замочную скважину, ситуация лишена той неловкости и негативной социальной окраски. Так как предоставляемая государству в электронном виде информация не ограничивается именем и фамилией, можно представить мрачную антиутопию, в которой у каждого человека в его электронной анкете числятся кулинарные предпочтения, ориентация, а также список сексуальных игрушек, которыми он владеет. И тогда «подглядывание» будет уже не просто метафорой.
Другой социальный процесс, частью которого является ЭП — это появление «цифрового барьера» (digital divide), то есть такого перераспределения капитала и власти, которое благоприятствует технологической элите. Чем большую роль технологии играют в жизни и функционировании общества, тем более на периферии оказываются люди, у которых нет к ним доступа (нет устройств, нет навыков и нет мотивации их приобретать). Типичный пример людей с низкой компьютерной грамотностью — это пенсионеры. При чём здесь ЭП и как оно повышает цифровой барьер? Все просто — людям, у которых есть навыки работы с компьютером, будет легче получать государственные сервисы, соответственно у них будет больше времени, которое можно будет потратить на что-то другое. Напротив, если ты впервые пользуешься интернет-сервисами подобного рода, то у тебя уйдёт значительно больше времени, чтобы разобраться в них (по моему мнению, думать, что все умеют пользоваться компьютером на уровне, достаточном, чтобы зарегистрироваться на Госуслугах — это такая форма столичного снобизма). Таким образом медленно увеличивается социальное неравенство. Некоторые полагают, что со временем компьютерные навыки выровняются (имея в виду, что через 30—40 лет останется незначительно мало людей, у которых в детстве не было компьютера), однако я не разделяю подобный оптимизм. Для того чтобы научиться разбираться в процедурах и в объёмах информации, доступной в интернете, необходимо иметь неплохое образование. Потому что уметь пользоваться техникой на поверхностном уровне и разбираться во внутренних процессах — это не одно и то же, и преодолеть цифровой барьер не получится, если раздать всем планшеты.
И что в итоге?
Я надеюсь, что из прочитанного стало понятнее, почему разбираться в общих принципах ЭП — полезно. Соглашаться или не соглашаться с написанным — ваш выбор. В тексте много спорных моментов, но я не предлагаю принять их как единственную истину, их скорее нужно рассматривать как отправную точку для диалога.
Литература
- http://www.tadviser.ru/index.php/Статья:Электронное_правительство_России#2009
- https://ru.wikipedia.org/wiki/Федеральный_закон_«О_персональных_данных»
- http://www.tadviser.ru/index.php/Статья:Информационное_общество_ГП
- https://en.wikipedia.org/wiki/Divine_right_of_kings
- http://www.economist.com/node/10638105
