Ввести налог на выбросы, а не торговые налоги — вот что нужно, чтобы потоки импортных товаров удовлетворяли Парижскому соглашению, считают авторы статьи в Nature.
Всё больше и больше стран защищают отечественных производителей от иностранной конкуренции. Такая политика называется протекционизм. С января президент США Дональд Трамп (Donald Trump) повысил налоги на многие импортные товары, включая стиральные машины, солнечные батареи, соевые бобы, сталь и алюминий, на 50%. Надежды на то, что страны-союзники не будут включены в список, были потеряны после проходившей бурно встречи большой семёрки (G7) в июне.
Страны, затронутые такой экономической политикой США, уже начали принимать ответные меры. Китай обложил налогами товары из Америки на сумму 34 миллиарда долларов. Европейский союз повысил налоги на джинсы, мотоциклы и бурбон, импортируемые из Соединённых Штатов. Трамп с этого времени грозится повысить налоги ещё на 200 миллиардов долларов китайских товаров. Разворачивается торговая война.
Между тем страны пересматривают обещания по сокращению выбросов, данные ими в рамках Парижского соглашения 2015 года. Хотя всем известно, что и текущие обязательства, даже если их сдержат все страны, не смогут удержать повышение температуры на «безопасном» уровне, а именно, на 2 °C выше доиндустриального. Вопрос в другом — какие действия предпринять, чтобы после вступления в силу Парижского соглашения в 2020-м году выбросы действительно значительно сократились.
У Парижского соглашения есть две основные проблемы. Во-первых, обязательства между странами распределены неравномерно. Страны, которые производят немного углеродоёмких товаров, получат выгоду от действий других стран. Возможно США выйдут из Парижского соглашения в 2020-м году, оставив другим делать всю работу за себя. Во-вторых, в рамках Парижского соглашения может наблюдаться «утечка» выбросов через границы. А именно, страна может покупать углеродоёмкие товары, произведённые в другом месте, и тем самым не противоречить соглашению. Некоторые регионы, такие как Западная и Северная Европа, импортируют значительную долю углеродоёмких товаров, что позволяет им держать выработку выбросов на низком уровне.
В течение следующих двух лет мы будем наблюдать шквал деятельности, связанной с торговлей и изменением климата. Сейчас есть прекрасная возможность связать эти две повестки дня.
Правительства должны ввести «пограничный налог на углерод». Такие корректировки пограничных налогов (КПН) выровняют позиции стран в данной сфере, так как наложат одинаковое экономическое бремя на страны-импортёры и страны-экспортёры товаров с большим углеродным следом. Производители потеряют стимул к производству товаров в местах с более слабым регулированием углеродных выбросов, а торговые партнёры предпочтут производить и экспортировать продукты с низким углеродным следом, чтобы избежать уплаты налогов.
Политический интерес к КПН растёт. В 2017-м году президент Франции Эмманюэль Макрон (Emmanuel Macron) назвал их «незаменимыми» для европейской климатической политики, а министр окружающей среды Канады Кэтрин Маккенна (Catherine McKenna) рекомендовала более внимательно присмотреться к делу. Мексика обещала принять КПН в рамках Парижского соглашения. Если у кого-то есть опасения относительно легальности КПН, то вот как страны могут поступить.
Климатически умная торговля
КПН нужно применять к импортируемым товарам в соответствии с их углеродным следом (углеродный след — общая сумма всех выбросов, сделанных во время производства того или иного товара). Например, страна может ввести налог на импортную сталь, если её углеродный след выше, чем у отечественной стали. Или правительства могут заставить импортёров покупать эмиссионные ваучеры, которые бы компенсировали разницу между углеродным следом производства товара в стране импортёра и стране-производителе. Палата представителей США поддержала такой подход, когда в 2009-м году предложила законопроект Ваксмана — Марки (Waxman-Markey Bill); однако он не смог получить достаточно голосов в Сенате.
Калифорния — это единственный штат США, который принял КПН. На электричество, поставляемое в Калифорнию из соседних штатов, с 2013-го года налагаются такие же ограничения по выбросам, как и на то, которое производится внутри штата. Это привело к тому, что поставщики электроэнергии перестали переносить производство электроэнергии в штаты со слабой климатической регуляцией.
До сих пор усилия по ограничению выбросов были малоэффективными. Некоторые страны, в том числе Германия, предлагают льготы или компенсационные выплаты на территории страны предприятиям, которые решают не выносить углеродоёмкое производство за её пределы. Но такие меры подорвали эффективность другой климатической политики. Например, когда ЕС бесплатно выдавал разрешения на выбросы, он ослабил стимулы к ограничению выбросов и принёс неожиданные прибыли некоторым компаниям, производящим энергоёмкую продукцию внутри ЕС.
В отличие от таких мер, КПН способствуют соблюдению политики сдерживания выбросов. Ограничивая торговлю углеродоёмкими товарами, они ускоряют «декарбонизацию» даже в странах со слабым экологическим регулированием. Такие меры также нравятся политикам, производителям, торговым ассоциациям и профсоюзам, которые ратуют за процветание национальной экономики и за обеспечение нации рабочими местами. Наложение корректировок на пограничные налоги на импорт из Соединённых Штатов будет политически популярным среди таких групп.
Это также укрепит политическую позицию прогрессивных штатов и городов США, которые стараются снизить углеродную эмиссию при производстве товаров. И это привлечёт внимание правительств, на которые нужно оказать влияние — руководство США уже показало, что оно чувствительно к торговым мерам, о чём свидетельствует их быстрая реакция на ответные меры других государств.
Критики утверждают, что КПН трудно применить в действии. Они указывают на юридические риски и сложность измерения количества выбросов, производимых при производстве товара.
Правовые вопросы
Некоторые законодательные органы обеспокоены тем, что КПН могут нарушать основополагающий принцип Всемирной торговой организации (ВТО) — недискриминацию. Но КПН ограничивают возможность торговых партнёров принимать меры, различающие внутреннюю и импортную продукцией с одинаковым углеродным следом. Например, они запрещают регулирующим органам взимать плату за импортируемый цемент, если такая же плата не применяется к местному цементу. Это поможет странам победить протекционизм. Это также помешает странам произвольно поддерживать одного монополиста — торгового партнёра.
Поскольку КПН делают различие между продуктами на основе их углеродного следа, они могут быть расценены как дискриминационные. Например, с компаний, производящих сталь в мартеновских или доменно-кислородных печах, будет взиматься плата, а с тех, которые производят сплав в более эффективных электродуговых печах, не будет. Точно так же введение КПН в отношении торговых партнёров в зависимости от того, сколько углерода они производят, можно рассматривать как предоставление лучших возможностей одним странам, а не другим.
Тем не менее, поскольку КПН нацелены на замедление изменений климата, они будут подпадать под множество исключений, изложенных в законах ВТО. Например, последние оправдывают меры, «необходимые для защиты жизни или здоровья человека, животных или растений» или «касающиеся сохранения истощимых природных ресурсов». Чтобы соответствовать этим критериям, в документации КПН должна быть указана экологическая цель, а также налоги должны быть наложены с помощью прозрачного и справедливого процесса. Использование доходов от налогов для финансирования мер по смягчению последствий климатических изменений и адаптации к ним, в том числе в развивающихся странах, усилит их экологическую обоснованность (M. Grubb, Clim. Policy 11, 1050—1057, 2011).
Следующие шаги
Необходимо, чтобы, преследуя экологические цели, КПН одновременно ввели несколько стран. Некоторые из торговых партнёров США могли бы создать коалицию — например, ЕС, Канада и Мексика. Или, например, Китай, который сильно пострадал от ответных мер США и выразил намерение искать новых союзников в области климатической и торговой политики. Вместе эти страны обладали бы значительным экономическим влиянием — достаточным, чтобы привлечь внимание США.
В качестве первого шага эти страны могли бы ответить на налоги на свою продукцию в США, введя КПН. Это само по себе дало бы понять США, что изменения климата — важны.
Поскольку эти страны практикуют всё более амбициозную политику в области климата, им следует ввести КПН даже вне зависимости от текущего налогового конфликта. Дизайн программы должен сбалансировать юридическую долговечность, простоту реализации и эффективность экологических показателей. Ниже приведены наши рекомендации, основанные на исследовательском проекте, законченном в прошлом году.
Нужно определить объём и охват программы. КПН должны ориентироваться только на страны, которые не являются участниками Парижского соглашения. Если США выйдут из соглашения, их торговые партнёры могут навязать им КПН. Время от времени должны проводиться обзоры корректировок, привязанные к глобальным процессам, относящимся к Парижскому соглашению.
КПН следует применять к ограниченному списку импортируемых товаров из тех производственных сфер, в которых обычно велики выбросы. Это производство железа, стали, алюминия, цемента, извести и других базовых неорганических химикатов, нефтегазопереработка и целлюлозно-бумажная промышленность. Это сократило бы административное бремя и было бы экологически эффективным. В США выбросы, произведённые в этих сферах, — это примерно половина всех выбросов в стране.
Всё просто — нужно вычислить углеродный след и назначить соответствующие КПН. Углеродный след должен включать в себя прямые выбросы от производства и косвенные выбросы от источников энергии и тепла, которые это производство использует, и может основываться на средних контрольных показателях для каждого экономического сектора. Производителям низкоуглеродных товаров должно быть позволено документировать их фактическую эмиссию с ревизуемыми данными.
КПН должен отражать разницу в углеродных ограничениях между внушительной и целевой экономикой. Например, если алюминий в стране-импортёре стоит 30 долларов за тонну выбросов углерода, а импортируемый алюминий подлежит только среднему налогу 10 долларов за тонну в стране происхождения, тогда разница в размере 20 долларов будет наложена в качестве КПН.
Необходимо обеспечить справедливость процесса. Справедливость, прозрачность и предсказуемость необходимы для юридической долговечности. Страны должны заранее уведомлять торговых партнёров и обсуждать с ними детали. Независимый арбитр мог бы проверять планы до их принятия и определять, являются ли они адекватными. При написании планов отдельное внимание должно быть уделено процедурам обжалования действий стран.
Следующие несколько лет станут решающим моментом как для торговой, так и для климатической политики в мире. Трамп планирует пересмотреть Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), помимо того, что он уже вывел страну из Транстихоокеанского партнёрства (ТТП). Великобритания и ЕС должны пересмотреть свою совместную политику в отношении торговли и изменения климата. И тогда государства пересмотрят свои Парижские обязательства по сдерживанию климатических изменений. Всё это — часть одного большого процесса.
По мере того как кусочки головоломки встают на свои места, стимулы для сдерживания климатических изменений должны поддерживаться на нужном уровне. Вместо того чтобы начинать очередной виток в налоговой политике «око за око, зуб за зуб», странам лучше действовать сообща, чтобы избежать продолжения торговой войны и мотивировать производителей действовать согласно климатической направляющей.